□ 經濟日報記者 祝惠春
長期以來，我國證券期貨違法案件呈現出牽涉面廣、專業性強、耗時長、成本高等特點。“執法難”是查處證券期貨違法違規行為的一大痛點，而相關受損失投資者更是曠日持久的“求償難”。
日前，國務院發布《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》，針對這一痛點和難點，提供了重要制度工具。業內專家表示，行政執法當事人承諾制度，是提升行政執法效能的重要舉措，提供了對投資者及時救濟的新機制，有利于保護投資者，尤其是中小投資者的合法權益，也給全球金融機構和投資者傳遞了積極信號，標志著我國資本市場國際化水平進一步提升。
提升行政執法效能
行政執法當事人承諾制度，是兼具對涉嫌違法當事人懲處和對投資者損失賠償的新型執法方式。
中國人民大學法學院教授葉林接受經濟日報記者采訪表示，當事人申請適用行政執法當事人承諾制度，交納承諾金用于合理賠償投資者損失。同時，當事人承諾采取其他糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響的具體措施，有利于更好地保護投資者權益。
“行政執法當事人承諾制度下的承諾金機制，豐富了對市場主體違法行為的懲戒樣態。”葉林告訴記者，其核心是允許涉嫌違法的市場主體主動糾錯，從而節約執法及糾錯成本，也拓寬了市場主體自行消除違法行為后果與影響的渠道，能夠提升其自行糾錯的主觀能動性。有利于實現市場良性有序發展和資本市場信用體系建設。
隨著新證券法及其系列配套制度的修改制定，我國已構建起以行政執法為重點，行政、民事、刑事手段有機結合的三維懲戒網絡，以提高行政執法效能，在有限行政執法資源的約束下，查處盡可能多的違法行為，強化監管震懾。北京大學法學院教授郭靂接受經濟日報記者采訪表示，《辦法》的出臺，是應對資本市場違法亂象高發的客觀需要。目前，證監會面臨行政執法案件數量多和查處難度大等問題。一方面，統計數據顯示，近4年來證監會開展行政執法的新增案件數量一直在高位運行，年均超過300件。另一方面，證券期貨違法案件普遍具有隱蔽復雜、技術性強等特點，案件數量多、查處難度大。行政執法當事人承諾制度是破解這兩大難題的重要制度工具，部分案件能夠由此獲得更快處理，證監會也可將更多執法資源投入其他案件，有利于提高行政執法效能，實現整體執法效果的最優化。
提供及時救濟新機制
行政執法當事人承諾制度并非我國首創，是國際上較為成熟的執法方式，美國、英國、澳大利亞、德國等國家以及我國香港地區、臺灣地區均已建立相關的制度規則。
2015年，經國務院批準，中國證監會開始在證券期貨領域試點行政和解制度，并頒布《行政和解試點實施辦法》。
2019年，新修訂的證券法引入行政執法當事人承諾制度。
2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，在完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系的意見中，專門提及要加快制定證券期貨行政執法當事人承諾實施辦法。
本次國務院發布的《辦法》，落實了中辦、國辦的意見精神，在立足我國國情基礎上，充分借鑒國際經驗，強化了資本市場基礎制度建設的時代性和適應性。
中國國際金融股份有限公司法律合規部董事總經理周佳興接受記者采訪時表示，傳統路徑下，對于造成投資者損失的證券期貨違法案件，根據行政處罰法有關規定，行政罰沒款直接上繳國庫，無法直接、有針對性地用于賠償相關受損失投資者。而民事訴訟又面臨舉證難、成本高、時間長等問題，投資者求償渠道往往不順暢，獲得感不足。行政執法當事人承諾制度開辟了為投資者提供及時救濟的新途徑。本次《辦法》對承諾金數額的確定更加科學、合理，對承諾金的管理和使用要求更加規范。承諾金將由承諾金管理機構進行專戶管理，按照規定用于賠償投資者因當事人行為所受的損失。
郭靂告訴記者，《辦法》的出臺，是補全投資者多元化救濟體系，提高投資者救濟及時性的客觀需要。
目前，我國證券市場中持股市值低于50萬元的中小投資者占比超過97%，為投資者提供更為高效的救濟渠道和保護途徑是證券監管部門的重要使命之一。相比過去，新證券法實施后我國投資者保護制度的效率有了大幅提升，中國版證券集體訴訟、先行賠付、責令回購等制度已經為投資者構建起多重救濟網絡。不過適用這些制度仍可能存在兩方面問題。其一，這些制度都需以確認違法行為為前提，而證券期貨市場違法行為的隱蔽性、復雜性、專業性等特征容易使有的違法行為難以認定，因而相應的司法、行政程序難以啟動。其二，在一些案件中，即使最終能夠準確認定違法行為，從成功啟動上述制度到投資者實際獲得賠償可能會曠日持久。
而在行政執法當事人承諾制度下，克服了前述投資者救濟制度的“短板”，投資者獲得賠償的路徑更為直接和高效。在當事人簽署并履行承諾認可協議后，投資者可以通過法定程序從當事人交納的承諾金中獲得賠償，彌補損失。這對投資者而言，大大降低了維權的時間和金錢成本，從而形成保護投資者、維護良好金融秩序的價值導向，助力我國金融市場繁榮穩定。
推進市場法治化、國際化
中信證券合規總監張國明接受記者采訪表示，此次《辦法》的出臺，是正式以行政法規的形式確立我國證券期貨領域的行政執法當事人承諾制度。該制度是兼顧對違法、違規者進行制裁和對利益受損投資者經濟補償的執法方式。
在實踐中，對于涉嫌違法的上市公司而言，一旦啟動行政執法調查程序，公司聲譽可能會受損，進而引起市場拋售行為，致使股價減損，甚至影響持續經營能力。同時還可能引來眾多民事賠償訴訟糾紛，上市公司一旦陷入此類訴爭之中，往往難以脫身甚至走向衰落。從中介機構視角看，可能危及其經營管理能力和市場競爭力。
而行政執法當事人承諾制度的創設，以上市公司或中介機構等市場主體自愿、主動賠償涉嫌違法行為所致的投資者損失為主要路徑，在一定程度上弱化了長期的行政調查可能給市場主體經營帶來的負面影響，能及時恢復市場秩序，穩定社會秩序。
對于整個市場而言，能夠及時化解社會矛盾，使投資者回歸理性，穩定市場預期，確保證券期貨市場平穩、高效運行，最終實現多贏。此次《辦法》在立足我國國情、市情的基礎上，充分借鑒國際經驗，通過明確基本流程、嚴格限定適用范圍、健全監督制約機制，確保制度公開公平公正實施，有利于逐步完善既遵循國際市場慣例又具有中國特色的資本市場法治體系，也有力促進了資本市場國際化水平的提升。